顏慶章／前WTO大使

最近國內出現修憲的呼籲，國民黨朱主席立倫提出內閣制議題，激起民進黨的回應，兩大政黨修憲版本似乎逐漸浮現，我們當然充滿期待。

際此時刻，不禁緬懷一七八七年，八十一歲的富蘭克林以華盛頓總統座位後方一幅太陽貼著地平線的油畫，形容美國制憲過程：「我經常端詳這幅畫，無法辨認是日出或是日落，現在我終於欣喜知悉，它是升起而非下沉的太陽。」

美國憲法序言We the People，凸顯富蘭克林等起草人士以「我們人民」為念的莊重旨意，這也是美國憲法與我國憲法最大的差異所在。美國憲法是人民告知政府許可作為的事項，凡不在憲法所明確列述者，政府即不得有所作為。我國憲法的起草者，則代表政府告知人民允許的作為，除此之外，人民應有的基本人權即受到節制。它不僅欠缺以人民為念的旨意，由中國敗逃到台灣六十餘年，面對如此無可逆轉的事實，尚不正視台灣是這部憲法唯一存活之地，兩千三百萬We the People能再隱忍？

綜觀先進國家憲法架構的兩大基石：一是議會制或總統制的選擇，另一是聯邦制或單一國家制的定位。目前兩大政黨所浮現的版本，應有多加討論的必要。

議會制是國內多所誤稱的內閣制，緣起一二一五年英國「大憲章」，淬化出國王為虛位元首兼屬人民尊崇的表徵，國會多數黨魁擁有組閣治理國家的權力，閣員須由國會議員兼任。黨魁因面臨同黨議員可能挑戰其黨魁地位，自然形成的制衡，無從出現總統制淪為一人獨裁的現象。且係由國會多數黨組成政府，不致形成行政與立法相互掣肘的情境。

總統制以美國為典範，總統由全民選出而獲有治理國家權力，但國會及司法體系的合理有效制衡，雖或陷入與國會對峙的窘境，但總統不可能一人獨裁。閣員等高階官吏經參議院同意而任命，雖可由國會議員轉任，但不得兼任。參議院在行使同意權過程，亦不曾淪為政黨對抗的局面。總統須前往國會作年度「國情咨文」的演講，但毋須接受質詢，亦絕無凌駕國會或司法體系的事例。

法國自一九五八年施行「準總統制」取代議會制，亦即國內所稱的「雙首長制」。在行政、立法與司法分立及制衡的體系，行政權歸屬全民直選的總統及「政府」，「政府」由總理與全體閣員組成。憲法賦予總統對外政策與防禦的職權，其餘治理國家權力屬於「政府」。總理由總統提名，但須經國會的同意。從而自一九八六年迄今，已有三次總理與總統非屬同一政黨的情事。至於全體閣員則由總理提名，經總統同意後任命。

我國憲法的奇特內涵，包括全球唯一的考試院及監察院，以及第四十四條規定總統召集各院院長會商解決爭執之權，形成總統可凌駕國會及司法體系的情事，當屬修憲亟須導正的事項。但總統全民直選制度倘不作改變，宜否調整成法國的「雙首長制」，本人不願遽作結論。但倡言議會制或立法委員兼任閣員，將重大齟齬總統的應有職權。從而儘量師法美國的總統制，確立行政、立法與司法的分立制衡，包括廢除行政院長的「緩衝區」，但全體閣員須經國會行使同意權，應屬頗值思考的修憲方向。

其次是單一國家制定位的嚴峻問題，除美國、德國、澳洲、巴西、加拿大、印度、俄羅斯等二十五個國家屬於聯邦制外，其餘全世界國家均屬單一國家制。極少數聯邦制例如比利時及瑞士，係基於保存不同語言及文化的考量外，均是領土幅員廣袤的國家，台灣僅有三萬六千平方公里，且無不同語言及文化的因素，當然屬於單一國家制。全球單一國家的必然制度，包括民主搖籃的英國，國家治理均集中於中央政府，地方政府僅在中央授權事項與範圍內運作，從而地方政府首長多由中央指派，無須經由選舉而產生。去年十一月台灣的「九合一選舉」，含括九個不同層級地方首長或民意代表的產生，不僅是全球單一國家的唯一景象，燒錢拜票或花錢買票的耗損社會資源外，「地方包圍中央」的情境，均可能在不同時空出現，這是何等腐蝕國家競爭力的元凶！究其歷史緣由，乃肇始國民黨假「地方自治」美名，長期拖延總統與立法委員接受選票考驗的惡果。

台灣被荒廢六十餘年的憲法沉痾，當然不僅止於上述者。如何捐棄短期政治利益的盤算，修正台灣憲法成為升起而非下沉的太陽，是We the People對兩大政黨的由衷期待！至於有任期制官吏或民意代表的變革，理當訂定「日落條款」。畢竟有合理日落的設計，兩千三百萬We the People方可確保台灣憲法的日出！