國安會秘書長顧立雄。(資料照)
中國準備要在台灣北部劃設禁航區的決策「一日驟變」,原本通知三天,不久改稱二十七分鐘,幕後有一番縱橫捭闔的過程。中國沒有全然取消,是基於「面子」,中國不得不大幅改弦易轍,則是基於避免傷及「裡子」,而台灣、美國、日本與東南亞國家,全都因為中國的魯莽行為被綁在一起,並且共同協力發揮了作用,其中,國安會的及時整合,扮演著關鍵角色。
台灣民航單位是在四月十一日收到中國的電報,表示要在十六日至十八日連續三天,每天的上午九點到下午兩點,在我國管轄的台北飛航情報區內劃設「警示區」,欲管制飛航。經過政府內部的通報,由於評估事關重大,據了解,國安會秘書長顧立雄週二當天,立刻就召集了相關部會進行會商。
國安單位在第一時間主要的關切在於:首先,台灣做為台北飛航情報區的主管國家,有協助受影響航班改道的義務,但是對岸片面逕行劃設的區位明顯不合理,幾乎把東亞所有的南北飛行航線,幾乎都含括在內。其次,經過三年疫情之後,好不容易各國的民航業務正在逐步復甦,中國要求進行飛航管制竟長達三天之久,勢必造成無謂的經濟影響,所謂「從事航太活動」的理由,據稱是衛星發射載具的物體掉落,但不符比例原則,有何必要擴大若此?
尤其,在時間點上,十六日至十八日剛好是七大工業國集團(G7)外長峰會在日本輕井澤舉行,十六日美國國務卿布林肯正要由越南飛往日本參加,正常情況將「剛好」取道於該「禁航區」;何況,布林肯在越南訪問期間,中國海南的洋浦海事局稍早也已經宣布將於十三至十五日,在越南外海的北部灣海域進行實彈射擊訓練,二者對照,中國豈不「針對性」十足?
基於以上思考,在國安會主持的跨部會研商上,顧立雄以「前律師」的慣性特別詢問權責單位:針對中國的要求,包括範圍與時間,在國際民航法規上,有無具體規範?同時在實務運作上,國際間過去有無前例?
經過交通部與民航局的一再確認,國際民航法律上就此雖然並無明文規範,但是全球過去從來沒有發生過類似中國這次行為的先例;更重要的是,沒有國家會把「禁航區」刻意劃在國際航道上,特別是這麼頻繁的區域。
在這個基礎上,國安會毅然決定這次要「硬起來」,不能再讓對岸如去年八月般「予取予求」。於是請民航單位與中國的對口單位回覆:台灣基於保護來往國際航班的飛行安全及飛行權益,我們沒有立場因為中國的無理要求,讓全球最繁忙的這幾條航線去配合中國改道,因此礙難執行,同時並提出抗議。
不僅如此,涉外單位也將中國的劃設要求,全面通知了所有受衝擊的各國,以集思廣益,分頭施力。消息指出,幾乎每個被通報的各方,都感到訝異與憤怒,不解怎麼會做出這麼粗暴的事情,完全不顧慮飛安跟人命。
有趣的是,幾個國家在研判北京的動機時,多數認為中國政府之所以挑在G7外長峰會期間搞這齣,可能是因為這場會議一定會談到台海情勢,而且十六日當天美國國務卿還會從這其中一條航線去到日本開會。問題是,採取這種挑釁的做法,一點也不聰明,不但無從壓制,只會造成反效果,而且等同與主要世界為敵。有某國的安全部門甚至疑惑:「習近平現在小圈圈決策,是不是已經小到一個彼此後腦勺相撞的地步了?!」
中國最後決定修正退讓,應該是不想與美國鬧得太僵,而且一下子得罪七大工業國之故。畢竟,北京依舊想請布林肯補行未竟的訪中行程,總不能自我攪局鬧事吧!
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